国际金融危机后，美国“再工业化”何以艰难？
09-26 17:41
22,006
本文来自格隆汇专栏：钟正生 作者：钟正生、范城恺
商品内需有限、国际竞争加剧、金融发展过度、美元升值
核心观点
美国“再工业化”启程。2008年国际金融危机后，奥巴马政府开启“再工业化”战略，以2009年《重振美国制造业框架》以及2010年《美国制造业促进法案》为标志。奥巴马启动“再工业化”的经济考量，包括经济复苏、经济结构优化与国际收支平衡。2017年以后，特朗普延续了“再工业化”愿景，但手段与奥巴马时期明显不同。特朗普启动“再工业化2.0”的经济背景是，美国经济结构并未改善，且制造业面临的国际竞争加剧。比较来看，奥巴马和特朗普的政策目的均是重新发展制造业，且都支持加大基建投资。但不同点在于，1）政策思路上，奥巴马侧重“重建”，特朗普侧重“回流”；2）扶植企业方式上，奥巴马更依赖于政府支出与补贴，特朗普主张减税并增设贸易壁垒。3）细分领域上，奥巴马倾向于发展新能源、汽车、高端制造等领域，前瞻性地布局中长期制造业竞争；特朗普更重视传统化石能源、国防等发展。
美国“再工业化”成效评估。总的来看，奥巴马和特朗普的“再工业化”战略并未获得积极评价。2010-2019年，美国制造业增加值占GDP比重下滑，制造业就业人数占比下滑，商品贸易逆差没有明显改善，说明政策未能阻止1980年代以来美国制造业衰退的大趋势。不过，全盘否定“再工业化”的成效或也不够客观。虽然美国制造业本身的增长表现平淡，但美国私人投资的整体表现可圈可点，尤其基建投资明显增长，制造业领域的FDI加快流入，与先进制造业相匹配的人才教育与就业加快发展。
美国“再工业化”何以艰难？1）商品内需有限。次贷危机后，美国商品消费占比继续维持下降趋势，其中耐用品消费占比下滑更明显。美国“再工业化”战略难以从根本上打破商品消费增长的瓶颈，限制了制造业投资和就业增长的空间。制造业需求下滑，有时也被认为是一种顺应经济规律的“正常”现象。2）国际竞争加剧。美国制造业劳动力等“初级成本”在全球比较中处于相对劣势。中国制造业综合实力的上升，无疑加大了美国重振制造业的难度。此外，以苹果公司的外包战略为例，美国产业政策可能不足以扭转“行业领袖”已经铺垫好的全球化之路。3）产业政策断崖。奥巴马时期的政府支出未能延续高水平，政党轮替破坏了产业政策的连贯性，特朗普的“逆全球化”政策对于制造业发展可能弊大于利。4）金融发展过度。美国金融业繁荣可能侵蚀制造业发展空间。由于金融业薪酬较高，制造业企业在人才争夺战中自然处于劣势。金融市场繁荣带来的另一个问题是投资短视化。美国上市企业倾向于将利润更多用于股票回购与分红，而不是增加资本开支，导致长期投资不足。5）美元升值。次贷危机后，美元汇率呈现走强趋势，对美国制造业出口产生负面影响。
2023年以来，伴随人工智能应用井喷、美国投资建厂规模意外蹿升等，关于美国“再工业化”的讨论增多，各界对拜登政府引领美国新一轮制造业发展抱有更多期待。而事实上，2008年国际金融危机后，美国就已高调迈向“再工业化”，但成效似乎并不明显。那么，拜登政府能否真正扭转美国制造业长期衰退的大趋势？为回答这一问题，我们开展美国“再工业化”系列研究，深度复盘美国近十五年的“再工业化”进程，以期更好地判断美国乃至全球制造业的未来走向。
本文为该系列第一篇，聚焦于分析2009-2019年奥巴马和特朗普时代下的“再工业化”进程。总的来看，奥巴马和特朗普的“再工业化”战略并未获得积极评价。从制造业增加值占GDP比重、制造业就业以及制造业出口等表现看，1980年代以来美国制造业衰退的大趋势并未扭转。究其原因，一方面，发达经济体“去工业化”或被认为是经济发展的客观规律；另一方面，美国制造业的成本劣势、产业政策缺乏连贯性、以金融业过度繁荣为代表的经济结构问题、以及美元作为国际储备货币带来的“特里芬难题”等，进一步加大了美国重振制造业的难度。
回到当下，拜登政府如能突破上述瓶颈，方能在“再工业化”之路上更近一步。
01
美国“再工业化”启程
1.1 奥巴马：“再工业化1.0”
2008年国际金融危机后，美国开启“再工业化”战略。奥巴马政府针对制造业的一揽子产业政策，被视为“再工业化1.0”，大致分为三个阶段：第一阶段，帮助制造业复苏与总需求修复，一方面启动《美国复苏与再投资法案》（2009年2月），拟于未来十年增加逾8千亿美元的基建、医疗、教育等投资，另一方面于2009年启动有关两大汽车制造巨头（通用和克莱斯勒）的救助方案。第二阶段，提出重振制造业的中长期战略，以2009年12月提出的《重振美国制造业框架》以及2010年8月生效的《美国制造业促进法案》为标志，将制造业确定为美国核心产业，以高端性、前瞻性制造业为抓手，以期重振制造业。第三阶段，补充政策细节，于2010-16年期间出台了《美国先进制造伙伴（AMP）计划》、《振兴美国制造业与创新法案》、《美国创新与竞争力法案》、《清洁能源计划》等法案，进一步支持高端制造、新能源等细分领域发展。
奥巴马政府启动“再工业化”的经济考量，可从推动经济复苏、经济结构优化与国际收支平衡三方面理解。
首先，美国经济在次贷危机中受重创，制造业投资成为需求复苏的抓手。2009年美国实际GDP萎缩2.6%，其中私人投资大幅萎缩21%，为二战以来最严重的衰退。美国失业率由次贷危机前4.5%左右，一路升至2009年的10%，创1982年以来的新高。因此，奥巴马扩大财政支出引导私人投资修复，帮助经济复苏。
其次，美国“产业空心化”问题暴露，经济结构亟需优化。不少人将次贷危机的爆发归咎于美国经济“脱实向虚”。二战以来，美国制造业在经济中的角色持续下降，金融业则不断上升。截至2008年，制造业在美国GDP中的占比仅为12.2%，金融相关行业（金融、保险、房地产和租赁业）占比为19.1%，可见制造业行业增加值大幅落后。此外，从行业就业占比看，金融业能够吸纳的就业十分有限，无法弥补制造业岗位的流失。2009年12月“重振美国制造业框架”提出时，美国失业率正处于9%以上峰值水平，亟需重振制造业以创造更多就业岗位。
再次，美国商品贸易逆差过大，亟需提升制造业的国际竞争力。美国商品贸易逆差自1991年以来节节攀升，在2006年达到历史最高，截至2008年仍超过8300亿美元，是1991年的10倍以上。即便美国服务贸易保持顺差，商品贸易逆差过大仍放大了国际收支不平衡的风险，也不利于美元币值稳定，受到奥巴马政府的高度重视。而缩小贸易逆差，从根本上需要重振美国制造业，提升商品出口竞争力。
1.2 特朗普：“再工业化2.0”
特朗普时期延续了“再工业化”愿景，但手段与奥巴马时期明显不同。特朗普在2016年竞选时就高喊“再工业化”口号，提出扭转美国制造业就业长期下降趋势、复兴国内制造业，成功瓜分民主党传统票仓而获选。特朗普上任后，虽然振兴制造业的目标不变，但政策思路与奥巴马时期有明显区别，因此其政策被视为“再工业化2.0”。其主要内容包括：一是，推动大规模减税，大幅调降公司税率，旨在增厚企业利润、鼓励企业加大资本开支；二是，实施贸易保护，以期扭转美国商品贸易逆差，同时引导投资回流；三是，大力发展传统化石能源，追求能源独立，以促进经济和就业。
特朗普启动“再工业化2.0”的经济背景是，美国经济结构并未改善，且制造业面临的国际竞争加剧。对比奥巴马，特朗普参选和执政时的经济背景，不存在经济复苏的压力。2010-2015年，美国经济整体有序复苏，失业率呈下行趋势；截至2016年，美国失业率已经处于5%左右的低位，美联储已开始加息。不过，美国经济结构失衡的问题并未明显改善。譬如，美国制造业增加值占GDP比重在2016年下降至11.2%、继续创历史新低；2008-2016年期间美国私人部门就业总数增长6%，而其中制造业就业人数反而减少了10%。从国际收支看，2008-2016年期间美国商品贸易逆差缩窄9%，改善幅度不如人意。更为关键的是，美国制造业增长在与中国制造业的比较中更显黯淡：2009年，中美制造业增加值（名义）规模基本持平；而截至2016年，中国制造业增加值已经比美国高出50%。
1.3 奥巴马与特朗普的政策比较
我们将奥巴马和特朗普时期“再工业化”战略归结为两个相同点和三个不同点。
相同点在于：一是，二者的政策目的均是重新发展美国制造业，对内希望实现制造业和服务业比重的再平衡，尤其希望扭转制造业就业的流失，对外希望增加商品出口、缩小商品贸易逆差；二是，二者都支持加大基建投资，或都意识到基建老化是美国制造业没落的关键制约之一，而基建投资能够为制造业后续发展打好基础。
不同点在于：一是，在政策思路上，奥巴马侧重“重建”，即将重心放在国内制造业的重建与创新发展，对外鼓励美国制造走向全球市场；特朗普侧重“回流”，对内巩固关键产业链的同时，更动用贸易保护以鼓励制造业投资和就业回流本土。二是，在扶植美国企业的方式上，奥巴马更依赖于政府支出与补贴，一方面是出于当时经济纾困的需要，另一方面希望借助政府力量鼓励长期科技创新；特朗普主张减税并增设贸易壁垒，一方面增强国内企业盈利能力，另一方面增加外部竞争对手商业成本。三是，在细分领域上，奥巴马倾向于发展新能源、汽车、高端制造等领域，前瞻性地布局中长期制造业；特朗普更重视传统化石能源、国防等发展，此外其政策并未过多聚焦于某一具体领域。
02
美国“再工业化”成效评估
2.1 “败”：制造业投资、行业增加值、就业人数、商品出口
总的来看，奥巴马和特朗普的“再工业化”战略并未获得积极评价。从制造业投资增速、制造业增加值占GDP比重、制造业就业的修复情况以及制造业出口表现看，这些“再工业化”政策未能阻止1980年代以来美国制造业衰退的大趋势。
第一，制造业投资增速下滑趋势未能逆转。2010-2019年（排除经济危机扰动后的奥巴马与特朗普执政时期），美国制造业固定资产投资年均增速为4.1%，低于2003-2006年（互联网危机后至次贷危机前）的4.6%，也低于1980-2006年均值的5.2%；即便排除价格因素，制造业投资物量指数增速也呈现类似的下滑趋势。
第二，制造业增加值占GDP比重持续下滑。2010-2019年，美国制造业增加值年均增长3.4%，增速低于2003-2006年均值（5.1%）和1980-2006年均值（4.6%），也低于同期名义GDP年均增速的4.0%。继而，美国制造业增加值占GDP比重继续延续下滑趋势，由次贷危机前的13%左右，进一步下降至2019年的11.1%；工业增加值占GDP比重也由次贷危机前20%以上，下降至2019年的18.3%。
第三，制造业就业人数增长缓慢，就业占比仍在下滑。2010-2019年，美国制造业就业人数增速不及其他行业。截至2019年底，美国私人非农就业总数较2009年底增长了20.2%，但制造业就业仅增长11.6%。而且，美国制造业就业未能恢复至次贷危机前水平。截至2019年底，美国私人非农就业总数相较2006年底增加了1388万人（增长12%），但制造业就业总数减少了121万人（减少8.7%）。截至2019年底，制造业就业占非农总就业比重，较2006年下降了2.2个百分点至9.9%。
第四，美国贸易逆差虽有改善，但制造业占商品出口的比重下滑。2010-2019年，美国贸易逆差较次贷危机前水平有所收窄，年均逆差约5100亿美元，2003-2006年均值约为6500亿美元。不过，贸易逆差的改善主要归功于服务贸易顺差的扩大，美国商品贸易逆差自2019年以来仍呈扩大趋势，2018和2019年美国商品贸易逆差均超过2006年的峰值水平。此外，美国制造业占商品出口的比重，由2003-2006年的77%左右，下降至2010-2019年的62%左右。
2.2 “成”：经济复苏、基建投资、制造业FDI、教育
不过，全盘否定这段时期美国“再工业化”的成效或也不够客观。虽然美国制造业本身的增长表现平淡，但美国私人投资的整体表现可圈可点，尤其基建投资明显增长，制造业领域的FDI加快流入，与先进制造业相匹配的人才教育与就业加快发展。因此，从经济纾困、引导制造业投资“回流”、以及布局先进制造业等目标来看，这些政策并非无效。
第一，美国私人投资加快增长，失业率持续下降，经济成功复苏。2010-2019年，美国经济成功走出次贷危机阴霾，保持了十年的稳定增长，实际GDP年均增长2.2%。其中，私人投资平均增长6.1%，高于2003-2006年均值的5.8%以及1980-2006年均值的4.3%；私人投资对GDP增长的拉动平均为0.9个百分点，高于1980-2006年均值的0.7个百分点。此外，美国失业率由2009年最高10%的高位，持续回落至2019年的4%以下；同期，制造业行业的失业率，由最高13%回落至2019年的3%左右。
第二，美国基建领域的私人投资明显增长。在美国非住宅类私人建造支出中，2010-2019年平均约80%来自基建领域的投资（包括运输、通信、能源、公路和街道、下水道和垃圾处理、水供应、维护和发展等）。经过PPI“建筑材料和部件”调整以排除价格因素，美国非住宅类私人营建支出自2011年以后出现明显增长，2012-2016年期间平均增长9.6%，远高于2003-2006年均值的0.3%。
第三，美国FDI中的制造业占比明显提升。2010-2019年，美国FDI总量平稳增长，年均增速为7.9%，略低于2003-2006年均值的8.6%；来自外国制造业企业的资金流入增长更快，年均增速为10.2%，明显高于2003-2006年均值的6.0%。继而，美国FDI中制造业占比，由2004-2006年的31%，提升至2015-2019年的40%以上。
第四，美国劳动力质量提升，与先进制造业相关的STEM教育以及就业人数快速增长。奥巴马和特朗普均重视提升理工科教育，鼓励劳动力进一步匹配先进制造业发展。2010-2019年，美国科学、技术、工程和数学（STEM）相关高等教育人数持续快速增长，年均增长5%，2018-19年度授予了76万相关学位，较2009-10年增长了55%。从就业端看，2019年STEM学科就业人数较2010年增加了680万人（其中本科以上学历贡献约70%），在所有就业人数中的占比上升了1.8个百分点至23.2%；同期，科学与工程类（S&E）企业吸纳就业增长了290万人，在所有岗位中的占比提升了1.3个百分点至5.5%。
03
美国“再工业化”何以艰难？
在奥巴马和特朗普时期，美国“再工业化”成效不佳的原因较为复杂、也颇有争议。一方面，发达经济体“去工业化”被认为是经济发展的客观规律；另一方面，美国制造业的成本劣势、产业政策缺乏连贯性、以金融业过度繁荣为代表的经济结构问题、以及美元作为国际储备带来的“特里芬难题”等，进一步加大了美国重振制造业的难度。
1、商品内需有限
1980年代以来，与美国“去工业化”现象同时发生的是，商品消费占美国居民消费的比重持续下降。次贷危机后，美国商品消费占比继续维持下降趋势，其中耐用品消费占比下滑更明显，由2003-2006年平均的12.9%下降至2010-2019年平均的10.5%。商品消费需求的下滑，与制造业增加值占GDP比重以及制造业就业占比的下滑是基本吻合的。虽然美国“再工业化”战略在鼓励投资方面费尽心力，但难以从根本上打破商品消费增长的瓶颈，自然限制了制造业投资和就业增长的空间。
事实上，制造业需求下滑是发达经济体的通病，有时也被认为是一种顺应经济规律的“正常”现象。IMF文章《去工业化：原因与影响》（1997）认为，1970年代以来全球“去工业化”并非制造业发展失败的特征，而是经济成功发展的自然结果；原因在于，居民收入增长并主动增加非商品消费占比，以及生产技术进步令制造业就业需求相对下降[1]。《经济理论杂志》在2012年的一份研究指出，基于全球31个主要经济体的观察，各国制造业增加值占GDP比重与人均GDP水平呈“倒U型”关系，暗示当一国经济发展到较高水平时，人们对制造品的需求可能相对下降，对服务消费的需求相对上升[2]。美国加图研究所2021年的报告犀利指出，制造业就业的流失不仅发生在美国，也发生于其他发达经济体中，制造业在国家经济中的作用下降是经济发展的正常现象，不应据此粗暴地判断美国制造业政策的成败[3]。
2、国际竞争加剧
在全球比较中，美国制造业成本劣势仍然突出。毕马威2021年全球制造业成本调查报告显示，基于2012-2019年数据，美国制造业“初级成本”（包括劳动力、地租、水电、税收和利率等）竞争力在17个被调查经济体中排名倒数第4，不仅显著落后于中国、马来西亚等发展中经济体，也不及加拿大、韩国以及大多数欧洲国家，仅好于日本、巴西和瑞士，成本劣势十分明显。其中，美国劳动力成本过高是最为显著的劣势[4]。
中国制造业综合实力的上升，无疑加大了美国重振制造业的难度。2010-2019年，中国制造业增加值在全球的占比由18.2%大幅上升至27.3%，同期美国、欧盟和日本的占比均出现下滑，且远远落后于中国。更为重要的是，中国制造业在此时期不断迈向中高端化，与美欧的竞争加剧。2013年以后，中国高技术和装备制造业加快发展，电子设备、汽车等制造业表现尤为突出。布鲁金斯学会2020年的文章认为，中美之间正在进行“第四次工业革命之争”，中国相对美国具有研发投入大、产业政策优、占据全球供应链中心地位、以及更加重视技术标准等四方面优势[5]。
此外，布鲁金斯学会2016年的文章指出，美国产业政策失灵的一个可能原因是忽视企业的异质性（heterogeneity）[6]。尽管美国“再工业化”战略包含丰富的优惠政策，但这可能不足以扭转部分“行业领袖”已经铺垫好的全球化之路[7]。以苹果公司的外包战略为例，2017-2020年期间，尽管特朗普大力鼓励制造业回流，但苹果公司供应商中的美国企业从2016年的78家缩减至49家，占比也下滑了2个百分点至8%。
3、产业政策“断崖”
首先，奥巴马时期政府支出未能延续高水平，或削弱产业政策效果。如前所述，奥巴马的产业政策以财政支出和补贴为核心手段。但在2010-2019年，美国政府支出占实际GDP比重呈下滑趋势。2009-2016年奥巴马时期，美国政府支出占GDP比重由最高时的21.9%，逐步下降至18%以下；在2017-2019年特朗普时期进一步下降至平均17.4%。次贷危机后，奥巴马的“再工业化”政策包含了经济纾困的成分，因此推行较为顺利；但当美国经济复苏后，财政刺激不得不退坡，产业政策空间也更受束缚；2014年中期选举后，共和党掌控参议院，令这位“跛脚总统”更难有所作为。
其次，政党轮替破坏了产业政策的连贯性。奥巴马和特朗普支持的细分行业有明显区别，意味着政策未能持续稳定地支持相关制造业深耕。例如，奥巴马支持发展汽车行业，大力补贴美国两大汽车公司，汽车行业投资在2010-2014年期间大幅上升；但特朗普时期再无相关政策，相关投资也随之萎缩。又如，奥巴马出台《清洁能源计划》力挺新能源发展，也一定程度上通过严格的环保政策限制化工行业发展；而特朗普上台后否决了《清洁能源计划》、大力支持传统能源发展，化工行业投资明显回升。
再次，特朗普的“逆全球化”政策对于制造业发展可能弊大于利。从结果上看，2017-2019年特朗普时期美国制造业贸易逆差反而加速扩大。特朗普的政策对美国制造业的负面影响来自多个方面：一是，特朗普的贸易保护遭遇他国反制，美国制造商的出口成本也被迫上升；二是，贸易壁垒反而令部分制造商进口原材料和中间品的成本上升；三是，特朗普时期有关海外利润的税收政策，反而鼓励“外包”而不是“回流”[8]。以医药行业为例，新的税收政策鼓励医药企业增加海外有形资产投资，以提升税收豁免基数，这反而令更多制造环节“外流”。数据显示，2018年税改政策（TCJA）实施以来，美国医药制造业进口上升明显快于出口、贸易逆差扩大。
4、金融发展过度
美国金融业繁荣可能侵蚀制造业发展空间。BIS在2015年的工作论文指出，全球20个地区过去30年的数据显示，金融业对实体经济存在挤出效应。其模型分析认为，一方面因为金融业倾向于支持资产更具有质押性（有形资产占比高）但生产率较低的项目，另一方面因为金融业可能吸引高技术劳动力从研发密集型产业流出[9]。次贷危机后，美国超宽松货币政策之下，大幅下降的利率为金融服务业创造了良好的发展环境。美国金融、保险、房地产及租赁业增加值占GDP比重，由2003-2006年平均的19.9%上升至2010-2019年平均的20.4%。但美国金融业的繁荣似乎并未带来实体经济的繁荣，而更可能挤占制造业发展空间。例如，尽管美国政府希望加大高端制造业人才储备，但由于金融业薪酬较高，制造业企业在人才争夺战中自然处于劣势。2010-2019年，美国金融业薪酬增速进一步超过制造业，截至2019年金融业平均薪酬高出制造业30%。
金融市场繁荣带来的另一个问题是投资短视化。《美国事务》2022年秋季报告指出，美国上市企业过于关注短期资本回报最大化，导致长期投资不足：2009-2018年，标普500成分公司将91%的净利润以股票回购或股息的形式分配给了股东，这意味着用于研发、设备投资和流程优化的部分十分有限[10]。数据显示，2000年初美股上市公司的资本开支是回购与分红总额的两倍，但次贷危机前后，上市公司资本开支的占比明显下降。在2018年特朗普减税后，企业倾向于将增长后的税后利润更多用于股票回购与分红，而不是增加资本开支[11]。
5、美元升值
次贷危机后，随着美国经济成功复苏，美元呈现走强趋势。2010-2019年期间，美元指数累计升值约20%。奥巴马政府支持“强美元”，希望国际社会对美元重拾信心；特朗普政府虽然支持“弱美元”，以捍卫美国商品出口竞争力，但美国经济增长良好、美联储处于加息周期（2016-2018年），美元指数持续获得支撑。此外，2010-2019年欧洲经济受欧债危机冲击较深、复苏较缓，日本经济则仍陷长期通缩，欧日货币政策更为宽松，进一步促使美元走强。
美元升值对美国制造业出口产生负面影响。历史上，当美元实际有效汇率（REER，衡量相对于贸易伙伴的货币价值）走高时，美国净出口往往加速下降并对实际GDP产生拖累。虽然美元升值意味着国内购买力上升，但出口竞争力下滑对制造业的负面冲击更为显著。据纽约联储报告（2015）测算，若美元汇率在一个季度内升值10%，将导致此后全年实际出口金额下降2.6%，但进口成本不会显著下降（原因在于外国出口商会调高产品价格），最终或将令净出口对美国GDP的拉动下降0.5个百分点；而且，美元升值的负面冲击可能会持续数年[12]。
风险提示：美国产业政策执行情况存在不确定性，美国制造业评价指标或有争议，美国企业投资决策或存其他考虑等。
注：本文来自平安证券于2023年9月26日发布的《国际金融危机后，美国“再工业化”何以艰难？》；报告分析师：钟正生、范城恺